Рой О.М.
г. Омск

К вопросу о принципах организации системы местного самоуправления в крупных городах

    Города возникли задолго до того, как получило распространение идея местного самоуправления. И если последнее рассматривалось лишь в качестве одного из возможных вариантов гражданского общества, то проблема управления городом в качестве самостоятельного объекта исследования сформировалась намного раньше. Уже к началу XIX века стало общепринятым мнением, что проблема управления городом отнюдь не исчерпывается проблемами местного самоуправления и представляет собой особый интерес. Однако, подлинную суть городского управления можно понять только при возможности увязывания ее с проблематикой самоуправления. Хотя проблема местного самоуправления является более широкой по смыслу, по сравнению с проблематикой управления города, последняя составляет наиболее содержательный ее момент в разрезе научного рассмотрения.
    В проблематике управления городом выделяется множество принципиальных особенностей, наиболее характерной из которых выступает необходимость управления разветвленной коммунальной инфраструктурой.
    Трансформация термина городское управление в местное самоуправление произошла по причине совмещения в механизме управления городом признаков управляющей и управляемой системы. Управляющая система предполагает наличие иерархически ведущего системообразующего центра, задающего условия и порядок ее разложения на функции и элементы. В управляемой системе условием ее целостности и стабильности является не наличие ведущего, лежащего за границами системы центра, а взаимная адаптация элементов системы к внешнему режиму управления и механизму собственной трансформации.
    Основными принципами формирования системы местного самоуправления являются:

    Принцип комплементарности предполагает установку на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти способствует тому, что функцию управления социальной системой берут на себя дисфункциональные структуры. Функционирование таких структур способствует разрушению общества, утрате им способности пропорционально удовлетворять основополагающие потребности всех его представителей.
    Принцип субсидиарности предполагает процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность в исполнении властных полномочий управленческими органами и порядок в распределении ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Смысл принципа субсидиарности замечательно иллюстрируется одним из положений в Конституции США: "Полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные в соответствии с нею штатам, сответственно являются закрепленными за штатами или за народом". Принцип также обуславливает необходимость в предварительном распределении управленческих функций между уровнями управления.
    Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной. Динамичный характер происходящих в городах процессов требует учета соответствия имеющихся потребностей населения и властных полномочий, вверенных уровням государственного и муниципального управления. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях. В триаде исполнительная-законодательная-судебная ветви власти горизонтальный разрез принципа субсидиарности устанавливает устойчивую последовательность в организации социальной политики, начиная от законодательной ветви, задающей правовые рамки такой политики; затем исполнительная власть определяет ее реальные направления, а судебная - контролирует механизмы ее реализации в конкретных социальных и политических условиях. В соответствии с принципом субсидиарности, власть должна быть разделена между властными структурами главным образом в связи с сокращением дистанции между властью и представляющим ее населением. Увеличение численности населения способствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимосогласованной политики, главным критерием эффективности которой является максимальное удовлетворение потребностей всего населения, а также строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти.
    Принцип демократизма нацеливает на необходимость широкого участия городского населения в принятии решений муниципального значения. Действие принципа заключено в разработке программ муниципального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.
    Принцип департаментализации - указывает на необходимость сочетания в муниципальном управлении функциональных (отраслевых) и территориальных функций. В отличие от транснациональной корпорации, где реализуется такое сочетание, учет консолидации этих функций в муниципальном управлении должен осуществляться на паритетной основе и предполагает обязательное выделение особых институтов - коллегий, обеспечивающих проведение единой политики муниципалитета по обслуживанию интересов населения на территории всего муниципального образования. Необходимость соблюдения федеральных норм и стандартов жизненного уровня в региональном управлении максимально приближает социальные приоритеты к экономическим, которые у частных предприятий выражены более сильно.
    Эшелонированный характер системы государственного управления, при котором строго определяются приоритеты, закрепленные за каждым уровнем власти, позволяет не только избежать глубоких экономических противоречий между властными уровнями, но и выработать собственные принципы контроля и организации управленческой деятельности, проявляющейся на каждом из таких уровней. Проникновение экономических интересов в условиях ограниченности ресурсного потенциала и острой нехватки бюджетных средств в систему действующей власти искусственно вызывает противостояние между субъектами власти и разрушает нормы социального порядка. Выделение бюджетных средств под конкретные программы при наличии жесткого исполнительского контроля со стороны представительных органов власти призвано существенно снизить масштабы этого разрушения.
    Институт местного управления следует отличать от института местного самоуправления. Местное управление располагает некоей политической самостоятельностью и выступает проводником государственной политики на территории, трансформированным в субъект регионального интереса, тогда как компетенция местного самоуправления очерчивается решениями федеральных органов власти. В этом плане интересы региональной и местной власти изначально разведены, что является важнейшим средством воздействия на проявления регионального сепаратизма со стороны федеральной власти. Местное самоуправление есть один из вариантов местного управления. Наряду с местным самоуправлением в содержание местного управления входят такие формы как: федерализм, децентрализация и централизация [1].
    Федерализм представляет собой трансформацию государственной власти в режим регионального управление с выделением на этот уровень определенного числа государственных полномочий. Эта форма предполагает широкую самостоятельность территориальной власти, опирающейся на собственную правовую базу, собственность, бюджет и избранные органы власти. Режим федерализма в местном управлении проявляется в управлении штатами в США, субъектами федерации - в России.
    Централизация - это способ местного управления, основанный на выполнении местной администрацией некоторых локальных функций, закрепленных за определенной территорией. Данный способ используется для расширения сферы охвата государственных полномочий за счет их переноса на территориальные участки при жестком контроле государства. Режим централизации нашел свое наиболее полное завершение в управлении заморскими территориями (Гвиана, Мартиника, Гваделупа, Регоньон) во Франции.
    Децентрализация - это способ местного управления, основанный на передаче функций управления отдельными территориями непосредственно этим территориям. Благодаря децентрализации, государство обеспечивает условия целостности путем расширения прав и обязанностей территорий. Режим децентрализации, подкрепленный законами 1972 года, имеет место в управлении регионами и коммунами - во Франции. Децентрализованной является также система управления амтами в Дании. Децентрализация предоставляет городам права, соразмерные с правами регионов, учитывая уровень затрат на поддержание целостности и воспроизводства городского хозяйственного комплекса. Действующий федеральный закон о местном самоуправлении, уравнивающий в правах в качестве органов местного самоуправления крупные города и мелкие общественные организации, не отображает ключевых особенностей управления крупными городскими сообществами.
    Механизм децентрализации обусловлен наличием прозрачных границ в предметах ведения государственных и муниципальных органов. Децентрализация достигается посредством делегирования государственных полномочий на места с гарантией их оплаты. Порядок реализации механизма децентрализации включает в себя следующие пункты:

  1. Составление перечня государственных полномочий по каждому муниципальному образованию;
  2. Определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых средств;
  3. Оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий в соответствии с законом о распределении средств по формам делегирования;
  4. Определение качества и эффективности механизма передачи полномочий.

    Местное самоуправление предполагает выделение общественного интереса за пределы государственной компетенции. Организованная группа людей в рамках вверенных ей Законом полномочий устанавливает свой режим управления, избирая собственные органы власти, действующие строго в рамках территориального интереса.
    Среди основных принципов местного самоуправления следует выделить следующие:

  1. Выборность представительных органов власти;
  2. Наличие коммунальной собственности;
  3. Отказ от иерархизации в системе управления;
  4. Договорная основа отношений между представительной властью и населением;
  5. Удовлетворение территориальных потребностей за счет собственных доходных источников;
  6. Специализация местного самоуправления в социальной сфере;
  7. Сочетание представительных функций и форм прямой демократии;
  8. Конкурсная система замещения должностей муниципальных служащих и работ в муниципальной сфере;
  9. Неподотчетность государству, но только населению, проживающему на данной территории;
  10. Самостоятельность в принятии решений;
  11. Правовая защищенность.

    Местное самоуправление не исчерпывает полностью содержания общественного самоуправления. Местное самоуправление - это форма публичной власти населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Суть общественного самоуправления в самоорганизации и самодеятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив и общих целей. [2]
    Местное самоуправление можно разложить на несколько типов:

Самоуправление неоднородно в политическом пространстве территории: оно группируется только там, где для этого имеются соответствующие резервы: экономические, кадровые и т.д. В этом плане оно сродни бизнесу, - и если последнее способствует экономическому выравниванию территории, то первое - политическому.

Список литературы:

  1. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебн. для вузов. М.: Форум - Инфра М, 1998. 488 с.
  2. Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. СПб.: СПБИВЭСЭП, О-во "Знание", 1998. - с.203.

[Назад] [Оглавление] [Вперед]